به وبلاگ محمد رضا جاویدی خوش آمدید

این وبلاگ در خصوص ارائه اطلاعات علمی -فرهنگی و آموزشی در زمینه مدیریت اعم از بازار یابی بازرگانی کیفیت و....ارائه خدمات مینماید.

تکنو کرات‏ها و بودجه برنامه‏ای واکاوی علل انتقال بودجه جاری
ساعت ۳:٤٧ ‎ب.ظ روز چهارشنبه ٢ مهر ۱۳٩۳   کلمات کلیدی: مالی
تکنو کرات‏ها و بودجه برنامه‏ای 
واکاوی علل انتقال بودجه جاری به سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی 
دکترمسعود روغنی زنجانی



در دهه 60 میلادی تحول چشمگیری در تکنیک بودجه‏ریزی امریکا اتفاق افتاد. تحول شگرفی که برخی تکنوکرات‏ها و اندیشمندان ایرانی را هم متاثر کرد و بر تغییر تکنیک بودجه‏ریزی ایران کارگر افتاد. در عین حال اختلاف ساختار سیاسی ایران با آمریکا موجب شد تکنیک‏های جدید بودجه‏ریزی در ایران نهادینه شود و به کارایی مطلوب نرسد. 

تحول مهمی که در دهه 60 در ساختار بودجه‏ریزی اتفاق افتاد تغییر نظام بودجه‏ریزی از نظام مبتنی بر اقلام هزینه‏ای به بودجه برنامه‏ای است. با اندکی تاخیر بودجه برنامه‏ای در ایران هم مطرح شد. اما ظاهرا در ایران به فلسفه تغییر تکنیک بودجه‏ریزی توجه نشد. این تغییر در کشورهای غربی بر فلسفه سیاسی حاکم بر آن کشورها مبتنی بود و تئوری اصلی پشتیبان تکنیک بودجه برنامه‏ای در نظام‏های دموکراتیک تقویت اصل پاسخگویی دولت به مردم و نهادهای مدنی بود. نظام سیاسی غرب دنبال آن بود که با بهینه کردن ساختار بودجه‏ریزی شرایطی فراهم آورد که در مقابل مالیاتی که از مردم می‏گیرند، به طور کارآمدتری پاسخگوی وعده‏های خود باشد. 

در قالب تکنیک جدید بودجه‏ریزی امکان پاسخگویی مطلوب، صحیح و شفاف فراهم می‏شد. به عنوان مثال در بودجه‏ریزی متداول که مبتنی بر پاسخگویی بر اساس مواد هزینه بود، اصل پاسخگویی به ورودی‏های دستگاه دولتی بازمی‏گشت. وقتی پولی در اختیار یک وزارتخانه قرار می‏گرفت، نتایج مصرف پول، موردنظر نبود بلکه تنها این نکته مطرح بود که دستگاه مربوطه چقدر و چگونه پول خرج کرده است. در این نظام پارلمان یا نهادی که از وزارتخانه مذکور سوال می‏کرد، در پی کنکاش برای نتایج حاصل از هزینه کردن پول برنمی‏آمد. در نتیجه نظام اداری و سیستم حسابداری در پی آن بود که پول را مطابق قانون هزینه کند. پس از آن دیگر سیستم اداری مسئولیتی در قبال پارلمان یا نهادهای مدنی نداشت. 

تاریخ تکامل بودجه‏ریزی در غرب نشان داد، این شیوه نمی‏تواند نیت اصلی هزینه کردن منابع را نشان دهد. در این مقطع این بحث مطرح شد که برای پرداخت‏کنندگان مالیات مهم نیست که بدانند چه میزان بودجه صرف هزینه پرسنلی یا حمل و نقل یا انرژی و... شده بلکه مردم به دنبال نتایج حاصل از مخارج هستند و می‏خواهند از اثراتی که در زندگی فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی آنها بروز و ظهور دارد، آگاه شوند. 

از این پس پارلمان همان به دنبال آن بود که بداند دولت به برنامه‏هایی که با اعلام آن بر سر کار آمده، عمل کرده و به نتایج وعده داده شده رسیده یا خیر. پس از دید پارلمان هم هزینه کردن بودجه با به بار نشستن برنامه‏های دولت معنی‏دار بود. برای این منظور دیگر نظام متداول بودجه پاسخگویی لازم را نداشت؛ چرا که این نظام اطلاعات هزینه‏ای تولید می‏کرد و تولیدات آن از جنس ورودی و درونداد بود نه خروجی و برونداد. برای جبران این نقص بودجه برنامه‏ای شکل گرفت که توجه آن به خروجی‏هاست. این سیستم نشان می‏دهد که به عنوان مثال بودجه آموزش و پرورش چقدر به کاهش بی‏سوادی و رشد بخش آموزش کمک کرده است. بودجه برنامه‏ای به دنبال نتایج است و در گام بعدی نظارت بر بودجه هم نظارت بر نتایج است نه صرفا نظارت بر هزینه‏ها. 

گام اول: تصمیم تکنوکرات‏ها 
در ایران تکنوکرات‏ها و اندیشمندان که در دستگاه اجرایی و یا محیط دانشگاهی بودند متاثر از دستاورد جدید غرب به دنبال تحول ساختار بودجه‏ریزی ایران از نظام مبتنی بر اقلام هزینه‏ای به نظام بودجه برنامه‏ای برآمدند. ازجمله این افراد آقای مستوفی مسئول بودجه‏ریزی وزارت دارایی بود که به مسائل بودجه‏ریزی بسیار مسلط بود و با بودجه برنامه‏ای هم آشنایی داشت. در کنار او افرادی چون دکتر احمدی (از اساتید مدرسه عالی بازرگانی)، دکتر ذوالنصر، دکتر اردهالی و دکتر مقتدایی از اساتید آن دوره نیز در تغییر نظام بودجه‏ریزی نقش داشتند. این افراد که با تحولات بودجه‏ریزی غرب آشنا بودند تصمیم گرفتند در سال 1339 در ایران هم بودجه برنامه‏ای را تمرین کنند. در همین راستا در وزارت اقتصاد و دارایی سه دوره تدوین بودجه برنامه‏ای تمرین می‏شود. 

یعنی در این سه سال در کنار بودجه متداول بودجه برنامه‏ای هم تنظیم می‏شود. در واقع تکنوکرات‏ها دریافته بودند بودجه برنامه‏ای ابزاری است برای دولت‏های پارلمانتاریستی که در قبال مردم پاسخگویی موثرتری داشته باشند. این شکل بودجه رابطه دولت را با مجلس و نهادهای مدنی تنظیم می‏کند. همین تصمیم تکنوکرات‏ها برای بهره‏گیری از این جلوه مثبت تمدن غرب، زمینه ادغام بودجه‏ریزی و برنامه‏ریزی را در وزارت اقتصاد و دارایی فراهم می‏کند. تا این زمان ارتباط مشخصی میان برنامه‏ریزی و بودجه‏ریزی در کشور وجود نداشته است. در این تکنوکرات‏ها نقش خود را به خوبی ایفا می‏کنند گرچه همزمان بازیگران دیگری هم حضور داشتند که تا حدی برنامه‏های این گروه را محدود می‏کردند. 

گام دوم: برنامه‏ریزی جامع 
برنامه‏ریزی در ایران از زمان رضاشاه پهلوی و با تشکیل شورای اقتصاد شروع می‏شود. تا شروع دهه 40، دو برنامه هفت ساله در کشور تهیه، تنظیم و اجرا می‏شود. از دید مسائل بودجه‏ای این برنامه‏ها دو ویژگی داشتند. اولا قرار بود منبع برنامه‏های توسعه‏ای از محل درآمد نفت باشد و نه مالیات. توجیه این بود که چون نفت یک منبع تجدیدناپذیر است باید صرف سرمایه‏گذاری شود که به طور دائم برای کشور ایجاد درآمد کند و زیربناهای اساسی از این محل در کشور ساخته شود. دومین دیدگاهی که در تنظیم این برنامه حاکم بود این بود که توسعه را در قالب طرح‏های عمرانی می‏دیدند. برنامه‏های هفت ساله بیشتر مجموعه‏ای از برنامه‏های عمرانی هستند و چیزی به مفهوم برنامه توسعه‏ای جامع‏الاطراف وجود ندارند. 

وقتی قرار می‏شود برنامه‏ریزی جامع صورت گیرد، نگاه برنامه‏ها توسعه‏ای همه‏جانبه می‏شود. از دهه 40 به بعد این دید حاکم می‏شود که به عنوان مثال چند مدرسه در کشور باید ساخته شود. 

معلم‏ها کجا باید تربیت شوند. کلاس‏ها در چه مقاطعی تشکیل شوند، نظام آموزشی چه باشد و... همچنین توجه شد که خروجی‏های هر بخش ورودی بخش دیگر است و بخش‏ها باید با هم مرتبط باشند و در کنار هم دیده شوند. رواج این دیدگاه، پایه دیگری می‏شود برای آنکه زمینه ادغام برنامه‏ریزی و بودجه‏ریزی به وجود بیاید. چرا که در صورت قطع بودن رابطه بین برنامه‏ریزی، بودجه‏ریزی و بهره‏برداری و اجرا، امکان تدوین و اجرای برنامه توسعه‏ای وجود نداشت. پیش از ادغام، سازمان برنامه و بودجه برنامه‏ریزی می‏کرد، وزارت اقتصاد و دارایی هزینه‏های هر بخش را پیش‏بینی می‏کرد و وزارتخانه دیگری مسئول اجرای برنامه‏ها بود و ارتباطی هم میان سه بخش وجود نداشت و خروجی‏های این سه بخش تلفیق نمی‏شد. پس تغییر نگاه ماهوی برنامه‏ریزی از نگاه عمرانی به برنامه‏ریزی جامع توسعه کشور هم زمینه‏ساز تلفیق بودجه عمرانی و جاری و برنامه و بودجه می‏شود. 

گام سوم: اصلاحات آمریکایی 
در کنار دو پایه فوق‏الذکر یک عامل سیاسی هم به ادغام برنامه و بودجه و انتقال بودجه از وزارت اقتصاد و دارایی به سازمان برنامه و بودجه کمک کرد. آمریکایی‏ها دنبال آن بودند که امینی را بر سر کار بیاورند و اصلاحات را از طریق او در ایران به انجام برسانند. در مقابل شاه به آمریکایی‏ها تفهیم کرد که اگر قرار است اصلاحات اجتماعی یا تحول در کشور صورت گیرد باید از طریق شخص شاه باشد. با قانع شدن آمریکایی‏ها، امینی کنار می‏رود و شاه، انقلاب «شاه و مردم» را به راه می‏اندازد. یکی از درگیری‏هایی که در این مقطع میان شاه و امینی اتفاق می‏افتد، بودجه ارتشی بوده. شاه قصد داشت بودجه ارتش را افزایش دهد اما ا مینی با این کار مخالف بود. همین درگیری‏ها و اختلافات موجب شد بودجه جاری از سال 40 تا 42 به صورت یک دوازدهم عمل شود. 

تا اینکه قدرت در دست شاه تثبیت می‏شود و حسن علی منصور بر سر کار می‏آید. در توضیح اختلافات شاه و امینی و درخواست رشد بودجه ارتش گفته شده چون منابع بودجه جاری برای تامین نیازهای نیروهای مسلح کافی نبود، شاه قصد کرد از درآمد نفت برای رشد بودجه ارتش استفاده کند. همین خواسته هم عامل دیگری شد که بودجه جاری از وزارت اقتصاد و دارایی به سازمان برنامه و بودجه برود و برنامه‏ریزی و بودجه هم در کنار هم قرار بگیرند. درواقع بودجه جاری و درآمد مالیات برای اجرای تغییرات موردنظر آمریکایی‏ها که از طریق شاه انجام می‏شد، کافی نبود و این خواسته به وجود آمد که درآمد نفت - که تا این زمان تنها برای برنامه‏های عمرانی مصرف می‏شد - در کنار سایر درآمدهای بودجه قرار گیرد. 

ملاحظات سیاسی در مقابل تکنوکراسی 
سه عامل تغییر ساختار بودجه‏ریزی، شروع برنامه‏ریزی جامع توسعه‏ای و خواست‏های سیاسی شاه موجب می‏شود بودجه جاری و عمرانی با هم ادغام شده و بودجه جاری از وزارت اقتصاد و دارایی به سازمان برنامه و بودجه بیاید. 

در شرایطی که تکنوکرات‏ها امکان ایفای نقش پیدا کردند، ادغام فنی بودجه و برنامه و تدوین بودجه برنامه‏ای عمق پیدا کرد اما زمانی که ملاحظات سیاسی بر این ادغام تکنیکی سایه افکند، از عمق بودجه برنامه‏ای کاسته شد. دلیل این ادعا آن است که بودجه برنامه‏ای دنبال نتایج است تا بتواند پاسخگو باشد. اما هرچه دولت متمرکزتر باشد، نیازی به پاسخگویی ندارد. پس دولت متمرکز سلطنتی به تکنیکی برای پاسخگویی بیشتر نیاز نداشت و ناچار نقش تکنیک بودجه برنامه‏ای و نقش تکنوکرات‏ها رقیق‏تر شد. حتی طرح‏های توسعه‏ای هم به درستی در ایران انجام نشد چرا که سیستمی وجود نداشت که به صورت دقیق نقاط ضعف برنامه‏ها را مشخص کند و برنامه‏های توسعه را عیب‏یابی کند. این مشکلی است که هنوز هم در برنامه‏های توسعه‏ای کشور وجود دارد. 

به رغم آنکه در زمان شروع بودجه برنامه‏ای در وزارت اقتصاد و دارایی، تلاش‏های فراوانی صورت گرفت، نهایتا این تکنیک در ایران عمق کافی پیدا نکرد. در آن زمان در وزارت دارایی 60 نفر را از رشته‏های مختلف از طریق امتحان و مصاحبه انتخاب شدند و آموزش دیدند و بودجه‏ریزی نوین را در ایران پیاده کردند متاسفانه به رغم این تلاش‏ها هنوز بودجه برنامه‏ای در کشور در حد یک طبقه‏بندی باقی مانده است. نظام حسابداری دولتی هم هنوز نظام حسابداری مبتنی بر مواد هزینه است و اطلاعات دولت بر همین اساس نگهداری می‏شود. گرچه بر حسب برنامه هم اطلاعاتی نگه داشته می‏شود، اما این اطلاعات در حد کلیات است. همین مسئله موجب شده که برنامه‏های توسعه هم از فیدبک‏های لازم بی‏بهره باشند. تعریف ذیحساب هم هنوز همان است که میلسپو به صورت مقدماتی در ایران تعریف کرده بود. حسابرسی هم مبتنی بر هزینه صورت می‏گیرد. حسابداری کشور بیشتر بر نقد تکیه می‏کند تا تعهد. اگر حسابداری با بودجه برنامه‏ای هماهنگ شده بود، اطلاعات تولیدی آن با طبقه‏بندی حساب‏های ملی کشور مطابقت پیدا می‏کرد. اما هرگز چنین اتفاقی در بودجه کشور نیفتاده است. 

شکست بودجه برنامه‏ای 
رواج بودجه برنامه‏ای در ایران از دید نگارنده از طریق اندیشمندان و تکنوکرات‏ها صورت گرفت. اما قدرت سیاسی چندان به این مسئله بها نمی‏داد. ادغام درآمدهای مالیاتی و نفتی هم که یک ضرورت سیاسی بود، روند تکاملی بودجه برنامه‏ای را مسدود کرد. پیش از ادغام، سازمان برنامه ذیحساب داشت که در مورد بودجه عمرانی به سازمان برنامه گزارش می‏دادند و وزارت اقتصاد و دارایی هم ذیحساب داشت که گزارش بودجه جاری را به وزارت اقتصاد می‏دادند. بعد از ادغام بودجه جاری و عمرانی و انتقال بودجه به سازمان برنامه، ذیحسابی در وزارت اقتصاد و دارایی باقی ماند و به صورت سنتی گزارشی خود را به خزانه‏داری ارائه می‏کند. ذیحساب مسئول پاسخگویی به وزارت دارایی است و ارتباطی با سازمان برنامه ندارد. با سیستم حسابداری موجود عملا نیازی هم به ارتباط ذیحسابی با سازمان برنامه وجود ندارد. چرا که رئیس سازمان برنامه دنبال نتایج است و نه مواد هزینه‏ای. درحالیکه ذیحسابی تنها اطلاعات هزینه‏ای تولید می‏کند. شکست بودجه برنامه‏ای هم در همین نقطه روی داده است. 

در زمان برقراری بودجه برنامه‏ای در کشور، هر کدام از مسئولان به یکی از جریانات قدرت متصل بودند. مثلا وزیری که با گروه اشرف مرتبط بود فقط تلاش می‏کرد که اشرف از او ناراضی نباشد. چون می‏دانست تفاهم با اشرف به معنای آن است که کسی نمی‏تواند او را از مسئولیت برکنار کند. چنین مسئولی دیگر نیاز نداشت دنبال تکنیک‏های بودجه‏ای باشد که با تولید اطلاعات، نقاط ضعف سیستم از جمله نقاط ضعف همان مسئول را نشان دهد. 

گزارش بودجه هم به شاه ارائه می‏شد. تدوین و تصویب عملی برنامه‏ها و بودجه هم به عهده شخص شاه بود. در این شرایط دیگر مجلسی هم برای اعراض جایگاهی نداشت. اگر کارشناسی هم اعتراض می‏کرد، از کار برکنار می‏شد. این شیوه برخورد سبب شد حرکت‏هایی که در سازمان برنامه و بودجه صورت گرفت به بار ننشیند. به عنوان مثال برنامه‏های تمرکززدایی و آمایشی که به همت تکنوکرات‏ها پیاده می‏شود هم به ثمر نمی‏رسد. دلیل این امر تصمیم‏گیری نهایی است که به صورت متمرکز از طرف شاه انجام می‏شد. چنانکه برنامه پنجم و ششم به بحران رسید و شاه سقوط کرد. سقوط شاه مسیری بود که تکنوکرات‏ها آن را پیش‏بینی کرده بودند.
نهایتا بودجه برنامه‏ای در ایران به سرنوشت پیکان دچار شد. یعنی تکنولوژی در جا زد و بروز نشد. 

بودجه نامطلوب 
آمدن بودجه برنامه‏ای به سازمان برنامه و بودجه کشور از منطق منسجم و درستی تبعیت می‏کرد و به دنبال مدیریت نوین و کنترل نتایج بود. متاسفانه این تکنیک در فضای سیاسی ایران امکان رشد پیدا نکرد. پس از آن سازمان برنامه هم رشد نکرد و نتوانست شیوه‏های نوین برنامه‏ریزی و بودجه‏ریزی را ارائه کند یا اگر شیوه‏های جدید را ارائه کرد مورد توجه واقع نشد. در تمام این سال‏ها نگاه به برنامه و بودجه چنان بود که بودجه کیسه‏ای است برای آنکه دولت از آن برداشت و مطابق سلیقه خود خرج کند. نقل خاطره‏ای در این باب خالی از لطف نیست. مرحوم شهید رجایی در زمان جنگ به آقای خیر رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه پیغام می‏دهد که بودجه جنگی تنظیم کند. شهید رجایی شخصا به سازمان می‏آید و از کارشناسان سوال می‏کند که در بودجه تنظیمی شما دست ما باز است؟ کارشناسان پاسخ می‏دهند که در زمان جنگ باید کنترل شدیدتر باشد. 

شهید رجایی می‏گوید بودجه‏ای می‏خواهیم که دست ما باز باشد. این بحث به کمیسیون برنامه و بودجه مجلس منتقل می‏شود. در مجلس مرحوم شهید رجایی می‏گوید من کیسه‏ای می‏خواهم که صبح به صبح وزرا پول خود را از آن بردارند. یعنی نگاه به بودجه اصطلاحا کیسه‏ای بوده و سازمان برنامه هم آنقدر تکامل پیدا نکرده بود که بتواند در آن مقطع به دلیل شرایط جنگی دست دولت را بازبگذارد و تغییرات لازم را پیش‏بینی کند. دلیل این مسئله غالب بودن دید هزینه‏ای بر بودجه بوده. اگر بودجه مبتنی بر نتیجه بود، سازمان می‏توانست به تناسب برنامه‏ها به دولت بودجه بدهد و در نهایت نتیجه‏ها را از دولت اخذ کند. یکی از دلایلی که سازمان نتوانست این کار را انجام دهد، ناکارآمدی سیستم حسابداری بود. در شرایط حاضر هم تا زمانی که اراده سیاسی برای تعقیب اهداف و نتایج شکل نگرفته باشد، بودجه برنامه‏ای در کشور نقش مطلوب را ایفا نمی‏کند