به وبلاگ محمد رضا جاویدی خوش آمدید

این وبلاگ در خصوص ارائه اطلاعات علمی -فرهنگی و آموزشی در زمینه مدیریت اعم از بازار یابی بازرگانی کیفیت و....ارائه خدمات مینماید.

آشتی‌ناپذیری خرد فردی با خرد‌جمعی
ساعت ٢:٥٢ ‎ق.ظ روز پنجشنبه ٢٦ آذر ۱۳٩٤   کلمات کلیدی: مدیریت ،برنامه ریزی استراتژیک ،تحول ،تعارض
آشتی‌ناپذیری خرد فردی با خرد‌جمعی
گفت و گو با دکتر مسعود نیلی
فروزان آصف نخعی



اخیرا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به معاونتی در نهاد ریاست جمهوری تبدیل شد. این اقدام، ما را بر آن داشت تا درباره سابقه برنامه‌ریزی در ایران، موشکافی کنیم. مصاحبه حاضر با این رویکرد تنظیم شده است: تحولات برنامه‌‌ریزی قبل و بعد از انقلاب. این تقسیم‌بندی برخاسته از طبیعت بحثی است که معتقد است ساختارها خارج از خوب و بد نیروهای اجتماعی، کارکرد خود را دارند. بنابراین سوال مرکزی از چنین بحثی این‌گونه پرورده می‌شود که در تقابل میان خرد فردی و خرد جمعی، نظام برنامه‌ریزی در ایران از چه سرنوشتی برخوردار بوده است؟
دکتر مسعود نیلی مدتی است مجموعه‌ای را تحت عنوان «چالش‌های سازمان برنامه و بودجه از بدو تاسیس تا پایان» در دست تدوین دارد. در این مصاحبه ایشان فرازهایی از نتایج تحقیق خود را با روزنامه «سرمایه» در میان گذاشته است.

فکر می‌کنم بهتر است روی نقش سازمان برنامه در ابتدای تاسیس آن قبل از انقلاب بپردازیم.

سازمان برنامه و بودجه ابتدا تحت عنوان سازمان برنامه تاسیس شد. نقش اولیه این سازمان علاوه بر تدوین برنامه‌های عمرانی کشور به طور کلی عمدتا روی سرمایه‌گذاری‌ها به ویژه سرمایه‌گذاری‌های دولتی و اجرای مجموعه‌ای از پروژه‌های نه چندان مرتبط با هم بود.


سازمان برنامه در چه تاریخی تاسیس شد؟
در سال 1325، در مورد تاسیس اداره کل برنامه مصوبه‌ای در هیات دولت وقت به تصویب رسید و بر‌اساس آن در سال 1327 سازمان برنامه تاسیس شد.


آقای دکتر! قبل از ادامه بحث فکر می‌کنم اگر درباره وضعیت سازمانی برنامه و بودجه توضیح مختصری بدهید برای مخاطبان مفید باشد؟
سازمان در زمان تاسیس، مستقیما زیر نظر شاه کار می‌کرد. بودجه مستقلی داشت و تصمیما‌تش تنها با شخص شاه هماهنگ می‌شد. از این رو هیچ‌گونه ارتباط سازمانی تعریف شده‌ای با دولت، وزیران و وزارتخانه‌ها نداشت و همچنین رییس سازمان موظف به شرکت در جلسات هیات دولت نیز نبود.


چرا؟
به نظر می‌رسد شاه از عملکرد وزارتخانه‌ها نارضایتی داشته و بنابراین اقدام به ایجاد این سازمان کرده بود.


نظر نخست‌وزیر وقت در این باره چه بود؟
نخست‌وزیر و هیات دولت، سازمان برنامه را نوعی دولت در دولت تلقی می‌کردند. درصدی از درآمدهای نفت برای سرمایه‌گذاری به سازمان برنامه اختصاص داده می‌شد، این سازمان نیز به طور مستقیم اقدام به سرمایه‌گذاری می‌کرد.


آیا این سرمایه‌گذاری‌ها در بخش‌های تاسیسات و زیربنایی هم بوده است؟
بله، اتفاقا جالب است بدانید که تعدادی از کارخانجات مثل کارخانجات سیمان و تاسیسات زیربنایی در کشور را، سازمان برنامه ایجاد کرده و خود نیز آن را اداره می‌کرد مانند سد کرج. چیزی که اکنون ممکن است عجیب به نظر برسد. در حالی که اکنون این سازمان، سازمانی ستادی است ولی در آن مقطع یک سازمان اجرایی بود.


از چه نظر عملکرد سازمان برنامه موازی‌کاری تلقی می‌شد؟
از این نظر که مثلا وزارت صنایع طرح ایجاد کارخانه سیمان را متناسب با شرایط روز به اجرا می‌‌گذاشت و سازمان برنامه‌همان طرح را در جای دیگر اجرا می‌کرد، بنابراین به لحاظ سازمانی، سازمان برنامه، دستگاهی بود که مستقیما با بالاترین سطح اداره کشور مرتبط بوده و به لحاظ ضوابط و مقررات استخدام کارکنان و نظام پرداخت، کاملا استقلال عمل داشت، به طوری که در سوابق وجود دارد، متوسط پرداختی به کارکنان در سازمان برنامه، یک و نیم تا دو برابر پرداختی به کارکنان سایر وزارتخانه‌ها و دستگاه‌ها بود. در نتیجه این اقدام سازمان به دلیل وجود انعطاف در نظام پرداخت در جذب افراد تحصیل‌کرده و به کارگیری آنان، نسبت به وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دیگر موفق‌تر عمل می‌کرده است.


انتقال دانش‌آموختگان خارج از کشور به سازمان چه زمانی و چگونه انجام شد؟
انتقال این افراد به سازمان این‌گونه انجام شد که تعدادی از تحصیل‌کردگان نخبه در دانشگاه‌های آمریکا را که حوزه تحصیل‌شان مرتبط با فعالیت‌های سازمان بود، شناسایی و شرایط ورود آنان را به ایران برای کار در سازمان فراهم کردند. در زمان ریاست ابتهاج یعنی در مقاطع سال‌های 1333 تا 1337 بود که تعدادی از افراد مانند فرمانفرمایان، مقدم و... به سازمان جذب شدند. این افراد به تدریج به سطوح بالای سازمان از جمله ریاست سازمان دست پیدا کردند، بنابراین از برنامه‌سوم به بعد یعنی مقاطع سال‌های 41 و 42 به بعد به تدریج ایرانی‌ها امور برنامه را اداره می‌کردند.


از چه زمانی سازمان ابعاد اجرایی خود را از دست داد؟
از برنامه سوم به بعد. یعنی از مقاطع سال‌های 41 و 42 به بعد، سازمان از کارکرد اجرایی جدا شد و خود را دیگر درگیر امور سرمایه‌گذاری و... نمی‌کرد. از این زمان به بعد سازمان به یک سازمان ستادی تبدیل شد.


از ماهیت سازمان برنامه چه تعریفی دارید؟ این ماهیت دارای چه کارکردی است و آیا این کارکرد بر روی روسای سازمان تاثیری داشت؟
دورانی که ابتهاج رییس سازمان بود به تدریج ذهنیتی در او شکل گرفت که دیگر ذهنیت شاه نبود این ذهنیت براساس کارکردهای سازمان ایجاد شده بود. این کارکردها ایجاب می‌کرد تا سازمان ارتباط وسیع و همه‌جانبه‌ای با مسایل کشور پیدا کند یعنی همان چیزی که ماهیت کاری سازمان اقتضا دارد. بنابراین اگر در گفتمان میان سازمان برنامه و شاه عمیق شویم متوجه می‌شویم که ابتهاج به تدریج در حال جدا شدن از نظام فکری شاه در عرصه مسایل توسعه کشور بوده است.


شواهدی برای فرضیه خود دارید؟
شواهد در این باره فراوان است. یکی از موارد مهم آن به ویژگی‌های بارز تفکر شاه که در آن زمان نظامی‌گری بوده برمی‌گردد.

چون ایران قادر شده بود مقام ژاندارمری منطقه را کسب کند.

بله، نقشی که ایران در آن زمان در منطقه داشت، هیچ کشور دیگری نداشت. اما سازمان برنامه به این نتیجه رسیده بود که مساله ایران، مساله نظامی‌گری نیست، بلکه مساله ایران، مساله توسعه اقتصادی است و ایران نیازمند جذب سرمایه‌گذاری اقتصادی و... است.

سوابق موضوع تاکید بر این دارد که این مساله در جلسه رییس ستاد مشترک آمریکا در ایران با رییس سازمان برنامه یعنی ابتهاج عیان می‌شود.

در این جلسه، ژنرال‌های آمریکایی با پدیده غیرمنتظره‌ای مواجه شدند.

در سوابق آمده است که قبل از سخنان رییس ستاد مشترک آمریکا در زمان آیزنهاور، ابتهاج شروع به صحبت کرد مبنی بر این که ایران نیاز به میلیتاریزه شدن ندارد، بلکه مردم نیاز به توسعه اقتصادی و رفاه دارند. شاه از این موضوع که رییس سازمان برنامه به عنوان یکی از افراد نزدیک به خود با رییس ستاد مشترک آمریکا این گونه سخن گفته، بسیار ناراحت می‌شود.

به عبارت دیگر ابتهاج خط‌مشی‌ای را مطرح کرد که با خط‌مشی شاه در تضاد بود. سخنان ابتهاج حکایت از جدایی خط سازمان برنامه از خط شاه و دربار می‌کرد.


آیا سازمان برنامه پا را از گلیم خودش درازتر کرده بود؟
بله، شاه تاکید داشت که سازمان برنامه به سه حوزه استراتژیک، کاری نداشته باشد: 1- مسایل نظامی،_ 2- وزارت خارجه و سیاست خارجی و 3- نفت. به عبارت دیگر تمامی سیاست‌ها در این سه حوزه توسط شخص شاه اتخاذ می‌شد و از نظر شاه سازمان برنامه دستگاهی بود که باید به حوزه‌های دیگر از قبیل آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، سرمایه‌گذاری‌های صنعتی، کشاورزی و تاسیسات زیربنایی می‌پرداخت.

از دهه 40 به بعد نیز سازمان برنامه و بودجه می‌پذیرد که در این سه حوزه نباید دخالت کند. از این رو به سازمان برنامه، بودجه نظامی ابلاغ می‌شد و او نیز اطاعت می‌کرد.


آیا چنین روشی، رییس سازمان را در محدودیت منابع قرار نمی‌داد؟
حتماً قرار می‌داد. کسی که در راس سازمان قرار می‌گرفت به سرعت متوجه می‌شد که منابع کشور محدود است و اگر قرار باشد منابع در نظامی‌گری هزینه شود تخصیص منابع برای سرمایه‌گذاری صنعتی و توسعه اقتصادی به تعویق می‌افتد و عقب‌ماندگی در عرصه اقتصاد باقی می‌ماند. به همین دلیل ابتهاج چنین واکنشی از خود نشان داده بود.


از سخنان شما این گونه برداشت‌می‌کنم که در ساختارهای سازمان برنامه نوعی عقلانیت جمعی نهفته است، زیرا هر کس به ریاست آن می‌رسید، میان اهداف سازمان و برنامه‌های شاه دچار تعارض می‌شد؟
این درست است زیرا سازمان برنامه دستگاهی است که نوعی خرد جمعی در آن به طور اجتناب‌ناپذیر شکل می‌گیرد. همان طور که عرض کردم کارکرد سازمان چنین اقتضایی دارد.


در نهایت تعارض تفکر سازمان برنامه با شاه چه شرایطی را برای این سازمان رقم زد؟
زمانی که سازمان برنامه با برنامه‌های شاه دچار چالش شد شاه به تدریج اعتماد خود را نسبت به این سازمان از دست داد. همچنین چند مورد دیگر که میان سازمان برنامه و نخست‌وزیر در مورد سرمایه‌گذاری‌هایی که دولت انجام می‌داد، اختلاف‌نظر به وجود آمد. در نهایت با توجه به نظر مثبت دولت مبنی بر این که سازمان را زیرنظر خود ببرد، برای این موضوع لایحه‌ای تنظیم کردند و به مجلس فرستادند تا سازمان برنامه از زیرنظر شاه به زیرنظر نخست‌وزیر منتقل شود.

در مصوبه مجلس تنزل مرتبه سازمان را کاملا احساس می‌کنیم. در این مصوبه قید شده بود که سازمان برنامه زیر نظر نخست‌وزیر یا کسی که نخست‌وزیر تعیین می‌کند، فعالیت خواهد کرد. به عبارت دیگر سازمان برنامه حتی یک مرتبه پایین‌تر از سطح معاون نخست‌وزیر قرار می‌گرفت. این اولین تغییر در جهت تنزل مرتبه جایگاه سازمان برنامه در تاریخ فعالیت خود تلقی می‌شود.


سرنوشت ابتهاج، مرد قدرتمند سازمان برنامه چه شد؟
لایحه تغییر جایگاه سازمان بدون هماهنگی با ابتهاج تنظیم و به مجلس برده شد و او که زمانی مورد وثوق مقامات بالای سیاسی کشور و از جمله خود شاه بود مجبور به استعفا شد. تنزل مرتبه ابتهاج تا آن‌جایی رسید که تیمسار ضرغام وزیر اقتصاد وقت به نخست‌وزیر می‌گوید اگر دستور بدهید سه نفر گماشته می‌فرستم تا ابتهاج را از اتاقش بیرون بیندازند. در چنین وضعیتی ابتهاج سازمان را ترک می‌کند.


اگر بخواهیم علت‌یابی کنیم، بگویید چرا سازمان در مقابل برنامه‌های شاه قرار گرفت؟
سازمان برنامه در ایفای نقش خود، به طور اجتناب‌ناپذیری وارد امور کلان کشور می‌شد. این سازمان تنها سازمانی است که اطلاعات جامع کشور را برای برنامه‌ریزی یکجا، جمع، تحلیل و بررسی می‌کرد. از این رو چاره‌ای نیست که رییس سازمان از نگاه مقام عالی کشور و از موضع کارشناسی نگاه ملی و کشوری داشته باشد، اما این دیدگاه کشوری لزوما دیدگاهی نبود که مقامات عالی کشور داشتند. این تعارض همواره مشکل‌آفرین بود. به عبارت دیگر اگر در نظام‌های سابق سیاسی مثلا زمان قاجار این تنها شاه و دربار بودند که به مسایل کشور می‌اندیشیدند، اکنون یک سازمان کارشناسی وجود داشت که قادر بود از همان زاویه ولی با نگاه کارشناسانه به مشکلات مردم بیندیشد و برنامه‌ریزی کند. از این رو نخستین جلوه بروز چنین تعارضی میان شاه و ابتهاج عیان می‌شود.


به نظر می‌رسد که تعارض میان ساختار مدرن یعنی سازمان برنامه با سیستم سلطانیسم از این‌جا آغاز می‌شود تا جایی که شاه نمی‌تواند آن را تحمل کند. آیا این موضوع استمرار کی‌یابد؟
بله تعارض میان شاه و سازمان برنامه مرتب تکرار می‌شود. مثلا سازمان برنامه، برنامه سوم را براساس اهدافی که تعریف کرده بود، تنظیم کرد. این اهداف با توجه به اولین برنامه تهیه شده توسط ایرانی‌ها شامل مشارکت اجتماعی و توسعه روستایی بود. در جلسه‌ای این برنامه به شاه ارایه شد.فرمانفرمایان می‌گوید وقتی من این موارد را توضیح دادم دیدم شاه به مطالب من گوش نمی‌دهد. وقتی حرف‌های من تمام شد، شاه به این موضوع پرداخت که ما باید در خاورمیانه قدرت اول نظامی باشیم و صحبت‌های شاه هیچ‌گونه ارتباطی با سخنان من نداشت.


با این شرایط این سوال مهم مطرح می‌شود که جایگاه سازمان برنامه در تدوین انقلاب سفید شاه چه بوده است؟
پس از ارایه برنامه سوم توسط سازمان برنامه که مورد تصویب قرار گرفت و تبدیل به قانون شد، شاه ناگهان اصول انقلاب سفید خود را مطرح کرد. در این باره سازمان برنامه غافلگیر شد. این سازمان در برنامه سوم اساسا پیش‌بینی برای سپاه دانش، سپاه بهداشت و دیگر عناصر مربوط به اصول شش‌گانه انقلاب سفید به عمل نیاورده بود.


یک بار دیگر برگردیم به موضوع اصلی. شما مشکل اصلی سازمان برنامه با ریاست کشور را در چه موضوعی مشاهده می‌کنید؟
تعبیری که من به کار می‌برم این است که مشکل سازمان برنامه با سیستم مدیریت کشور، مشکل تقابل خرد فردی و خردجمعی بوده است. شاه مایل بود اصول ششگانه انقلاب، پشتوانه اعتبار شخصی خودش باشد و فکر می‌کرد اگر این اصول با کار کارشناسی سازمان برنامه تهیه شود این موضوع به مقدار لازم به مشروعیت او نمی‌افزاید. از این نظر بسیار عجیب است با آن که همه قوای کشور زیرنظر شاه فعالیت می‌کردند، شاه می‌خواست به طرق مختلف خود را عنصر منحصر‌به‌فردی نشان بدهد.


قبل از این که به بحث سازمان برنامه در دهه 40 بپردازیم، مایلم بحث تقابل خرد فردی و خردجمعی را کمی بیش‌تر بشکافیم. به عبارت دیگر می‌خواهم بدانم منشا این تقابل چیست؟ زیرا به نظر می‌رسد شاه مبنای مدرنیسم را می‌پذیرد و سعی دارد کشور را با دولت به مفهوم مدرن آن اداره کند که یک بخش مهم آن نیز سازمان برنامه است، اما ظاهرا کارکرد نهادهای مبتنی بر خردجمعی را برنمی‌تابد در نهایت آیا چنین روشی بقای سیستم را تداوم می‌بخشید یا آن را مضمحل می‌کرد؟
ممکن است حکومتی استبدادی باشد، ولی سازمان درون آن مبتنی بر خردجمعی حرکت کند. به عبارت دیگر ممکن است رابطه حکومت با مردم مستبدانه باشد، ولی نظام بوروکراسی آن اگر عاقلانه سامان یافته باشد، برای تداوم حکومت، تصمیمات مستقل از خواست مردم را حداقل سازگار کند و برای این امر منابع و مراتب اجرایی آن را پیش‌بینی کند. از این رو یک ارتباط میان سیاستمدار و دستگاه بوروکراسی و یک ارتباط میان سیاستمدار و مردم وجود دارد. مساله دموکراسی و استبداد، مساله سیاستمدار و مردم است. مساله خردفردی و خردجمعی در اداره یک کشور، مساله سیاستمدار و دستگاه بوروکراسی است. بنابراین مساله رابطه سیاستمدار با مردم می‌تواند مستقلا موضوع بحث باشد. اگر رییس دولت نتواند دستگاه بوروکراسی را با خود همراه کند، قطعا با شکست مواجه می‌شود. خردجمعی در دستگاه دولت، به این معنی است که رییس دولت کل سازمان دولت را در خدمت اهداف توسعه درآورد. حتی اگر بخواهد تصمیمات شخصی بگیرد. به عبارت دیگر رییس دولت باید از فرآیندهای انگیزشی رفت و برگشتی مناسبی برای ارتباط با دستگاه بوروکراسی برخوردار باشد و اگر ارتباط منسجمی میان دستگاه بوروکراسی و دستگاه سیاسی برقرار نباشد، در نهایت برنده بخش بوروکراسی و بازنده‌سیاستمدار خواهد بود. زیرا این دستگاه بوروکراسی است که با مردم سروکار دارد و مردم نیز دولت را از طریق کارمند، معلم و استادی که به آن مراجعه می‌کنند، مورد شناسایی قرار می‌دهند. از این رو اگر این‌ها با سیاستمدار همسو نباشند، می‌توانند از هر حزبی قوی‌تر عمل کنند.


دیوید هلد از نگاه مارکس به این موضوع در کتاب مدل‌های دموکراسی می‌پردازد، اما در این میان این موضوع کماکان باقی مانده که از چه زمانی سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه تبدیل شد؟
سازمان برنامه از ابتدای پیدایش خود، درصدی از درآمدهای نفت را می‌گرفت و به عنوان اعتبارات سرمایه‌ای (بودجه‌عمرانی) هزینه می‌کرد. وزارت اقتصاد بقیه بودجه را برای مصرف در بخش هزینه‌های جاری مانند حقوق کارمندان مصرف می‌کرد. شرکت‌های دولتی هم بودجه‌های خود را داشتند. از این رو چیزی به نام سند تلفیقی بودجه نداشتیم. بنابراین این گونه نبود که دولت بودجه‌ای به نام بودجه تلفیقی و بودجه کل کشور را به مجلس ببرد تا همه هزینه‌ها و درآمدهای دولت در آن دیده شود. بلکه بخشی از بودجه در وزارت اقتصاد و دارایی، بخشی در سازمان برنامه و بقیه بودجه هم، بودجه شرکت‌های دولتی بود. مثل شرکت نفت که اساسا درباره بودجه آن جداگانه تصمیم‌گیری می‌کردند. سازمان برنامه از اوایل دهه 40 این مساله را مطرح کرد که حالا که داریم هم برنامه‌ریزی و هم سرمایه‌گذاری می‌کنیم، پس بهتر است امور بودجه در یک جا تعیین شود. وزارت اقتصاد از آن‌جا که سازمان برنامه را رقیب خود می‌دانست و بخش بزرگی از بودجه دست او بود با این گونه طرح‌ها همواره مخالف بود. این مسایل همزمان بود با وضعیتی که وزیر اقتصاد استعفا داده و وزارتخانه بدون وزیر بود، در چنین شرایطی امینی به عنوان نخست‌وزیر، با دادن بودجه به سازمان برنامه موافقت کرد. با این همه با توجه به مخالفت‌هایی که برای قدرت‌گیری سازمان برنامه وجود داشت، دادن بودجه به سازمان برنامه تا زمان حسنعلی منصور در سال 1343 به تعویق افتاد. در آن زمان هویدا به عنوان وزیر اقتصاد و حسنعلی منصور به عنوان نخست‌وزیر با رفتن بودجه به سازمان برنامه موافق بودند. از این رو بودجه و تدوین آن به سازمان منتقل شد و سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه تبدیل ‌شد.


آیا این تجمیع بودجه‌نویسی زیر نظر یک سازمان بر‌اساس الگوهای توسعه صورت می‌گرفت؟ به عبارت دیگر آیا می‌خواستند از نظام دخل و خرجی به نظام برنامه‌نویسی بر اساس الگوی توسعه حرکت کنند؟
من در سوابق موضوع به پاسخی روشن درباره سوال شما برنخوردم.


تحلیل شما در این باره چیست؟
تحلیل من این است که کشور از نظر اقتصاد و دولت از نظر کمیت و کیفیت برنامه در حال توسعه و گسترش بودند. اگر به ارقام بودجه در برنامه‌های اول و دوم توجه کنید درمی‌یابید که ارقام مربوطه بسیار کوچک‌اند. ارقام به تدریج داشتند درشت می‌شدند. بودجه متفرقه هم قابل‌مدیریت کردن نبود. بنابراین باید تکلیف کل بودجه در یکجا تعیین می‌شد. البته در دنیا هم به این جمع‌بندی رسیده بودند که بودجه را دولت‌ها یکجا بنویسند. پیش از این لوایح بودجه از جمله بودجه جاری، عمرانی و شرکت نفت جداگانه تهیه می‌شد. وقتی حسنعلی منصور در سال 1343 آن بودجه پراکنده را به مجلس برد، در نطق خود در مجلس اعلام کرد که دو ماه دیگر بودجه تلفیقی را یکجا به مجلس خواهد برد