دولت و مساله پیمان کاری

دولت و مساله پیمان کاری
دکترعباس آخوندی



1- مقدمه
کندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه سئوالی است که ذهن بسیاری از سیاستگزاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود اختصاص داده است. این درحالی است که فعالیت مهندسی در ایران ریشه‌ای تاریخی دارد. فراتر آنکه مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با برخی کشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر کشورهایی که در حال حاضر وضعیتی بهتر از ایران دارند شروع به‌کار کرده است. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام‌های آموزشی جهان پیشرفته است. هر چند نظام آموزشی ایران همانند هر نظام دیگری احتمالاً دارای کاستی‌هایی است که امکان برطرف کردن و بهبود دارد، پذیرش فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های ایران در دانشگاه‌های معتبر جهان و اجازه به‌کار آنان در کشورهای توسعه‌یافته نشان از آن است که ریشه مشکل در نظام آموزشی ایران قرار ندارد.
این مقاله در پی آن است که ریشه مشکل کندی رشد توسعه مهندسی عمران را در نظام ساخت و ساز ایران جست‌وجو کند. البته این ارجاع به این مفهوم نیست که تنها دلیل کندی رشد مهندسی، ناکارآمدی نظام ساخت و ساز ملی است و سایر عوامل موثر نبوده‌اند؛ بلکه تلقی از آن به‌عنوان یک دلیل موثر و پایه‌ای است. در هر صورت منطق پایه برای این ارجاع مشکل آن است که نهایتاً رشد هر پدیده‌ای نیازمند محیط مساعد برای توسعه است. چنانچه نظام ساخت و ساز ملی ایران شرایط مناسبی را برای بالندگی مهندسی عمران در ایران فراهم می‌آورد، قاعدتاً این کشور با سابقه 70ساله تربیت مهندسی، ظرفیت اقتصادی بالا، میزان تقاضای گسترده داخلی و دسترسی آسان به بازارهای منطقه‌ای می‌بایست در ردیف پیشرفته‌ترین کشورهای تازه توسعه‌یافته قرار می‌گرفت. منظور از نظام ساخت و ساز در این بررسی صرفاً ناظر بر عناصر و روابط درون حوزه مهندسی نیست. بلکه نحوه کارکرد سیستم مهندسی در محیط اقتصادی و اجتماعی ایران مورد توجه است. به عبارت دیگر این مقاله مسئله مهندسی به‌ویژه نظام ساخت و ساز را از منظر درونی (مهندسی) نگاه نمی‌کند بلکه در پی آن است که این مسئله را از یک منظر بیرون رشته‌ای؛ اقتصاد سیاسی مورد بررسی قرار دهد.
از منظر اقتصاد سیاسی توسعه، محصول کارآمدی، ظرفیت مولد، سازگاری و داد و ستد مثبت نهادهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی یک جامعه است. در این نگاه توسعه مهندسی در خلاء وجودی نهادهای اقتصادی کارآمد که هزینه مبادلات خدمات و محصولات مهندسی را کاهش دهند و عدم قطعیت را در بازار به حداقل برسانند امکان‌پذیر نیست. مضافاً آنکه توسعه، نیازمند نهادهای اجتماعی و حقوقی پشتیبان همچون نهادهای حرفه‌ای در بستر جامعه مدنی و نهادهای سیاسی است که از یک سو امنیت توسعه را فراهم آورد و از سوی دیگر مبادلات بین‌المللی را گسترش دهد.
نظام ملی ساخت و ساز در ایران به شدت تحت کنترل و مداخله دولت قرار دارد. از این‌رو است که بررسی توسعه مهندسی در ایران نیازمند بازنگری رابطه دولت و بازارهای مهندسی است. در اواخر دهه 90 میلادی و با اوج گرفتن گفتمان جهانی شدن و موج خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف اعم از توسعه‌یافته و در حال توسعه اساساً رابطه دولت- بازار در تمام حوزه‌های اقتصادی مورد بازنگری قرار گرفت. این موج در ایران نیز تحت عنوان سیاست‌های تعدیل اقتصادی و برنامه‌های خصوصی‌سازی در برنامه‌های اول تا چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران انعکاس یافت. به‌رغم متاثر بودن نظام برنامه‌ریزی ملی ایران از این تحولات جهانی هیچ‌گاه رابطه دولت- بازار به‌طور عام و رابطه دولت و بازارهای مهندسی به‌طور خاص مورد بازنگری جدی قرار نگرفته است. به عبارت دیگر دولتمردان ایرانی با بی‌توجهی به الزامات نهادی‌خواهان توسعه و همراهی با تحولات جهانی بوده‌اند. حال آنکه این امری غیرممکن بوده است. کندی توسعه مهندسی در ایران در حوزه مورد بحث این مقاله موید این ادعا است.

2- دولت و نظام ملی ساخت و ساز در ایران
نظام ساخت و ساز ملی کلی‌ترین سیستمی است که چارچوب فعالیت‌های مهندسی ساختمان را شکل می‌دهد. سایر سیستم‌ها اعم از قوانین، مقررات، آیین‌نامه‌ها، استانداردها، سیستم‌های حرفه‌ای، قواعد ناظر بر فعالیت‌های بازارهای مهندسی، نظام‌های قراردادی و حقوقی مرتبط، روابط تخصصی بین‌المللی و نظام‌هایی از این دست همه به‌عنوان زیرسیستم‌های نظامی ساخت و ساز عمل می‌کنند. با این وجود بسته به آنکه از چه منظری به این نظام نگاه شود تصاویر متفاوتی حاصل می‌شود. از منظر درون‌حرفه‌ای نظام ساخت و ساز متشکل از مهندسان؛ اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی به‌عنوان عرضه‌کنندگان خدمات مهندسی، سایر نیروهای انسانی ماهر و عرضه‌کنندگان مصالح و تجهیزات فنی و روابط حرفه‌ای حاکم بر فعالیت آنها است. لیکن از منظر اقتصاد سیاسی این سیستم در درون یک سیستم بزرگتر دیگری که محیط کار این سیستم را فراهم می‌سازد فعالیت می‌کند. بدون وجود سیستم محیطی شامل نظام اقتصادی و همچنین نظام سیاسی و اجتماعی، نظام ساخت و ساز امکان فعالیت ندارد و اساساً بازاری به‌وجود نمی‌آید که در آن خدمات مهندسی مورد مبادله قرار گیرند.
هر چند این امر در ابتدا بسیار بدیهی به‌نظر می‌رسد و فارغ از هرگونه نوآوری می‌نماید، لیکن کاوز (1937، Coase) برنده جایزه نوبل اقتصاد، نظریه هزینه مبادله خود را بر همین یافته بسیار مقدماتی لیکن بسیار مهم و حیاتی قرار داد. او این‌گونه استدلال کرد که برخی بازارها آنقدر هزینه به یک طرف و یا طرفین مبادله تحمیل می‌کنند که مانع رشد و توسعه فعالیت‌های بازار می‌شوند. بنابراین رشد و توسعه فعالیت‌ها نیازمند کاهش هزینه مبادله است. لازمه این کار شناسایی منابع هزینه در بازار است.
عوامل متعددی هزینه مبادله را شکل می‌دهند. به‌عنوان مثال می‌توان به اوریب اطلاعات بین عرضه‌کننده و خریدار کالا و یا خدمات، قدرت انحصاری و یا دارایی ویژه عرضه‌کننده و یا خریدار در بازار، نظام حقوقی ناظر بر قراردادها و میزان کارایی آن در الزام طرفین قرارداد به ایفای تعهدات، حد استقلال نظام داوری، میزان ثبات نظام پولی، مالی و تجاری کشور، سطح امنیت درون‌مرزی و برون‌مرزی، سطح همگرایی در روابط بین‌المللی یک کشور با جهان خارج و مسائلی از این دست اشاره کرد.
با این رویکرد بازار وقتی به کارآمدی حداکثر می‌رسد که در آن هزینه مبادله به صفر میل کند. زیرا این هزینه از یک سو به عرضه‌کننده تحمیل می‌شود و قدرت رقابتی آن را کاهش می‌دهد و از سوی دیگر عرضه‌کننده درخواست دارد که متقاضی این هزینه را پرداخت کند. لذا مستقیماً بر قدرت خرید و تابع مطلوبیت خریدار اثر می‌گذارد. از این‌روی است که گفته می‌شود کارایی بازار ارتباط مستقیمی با کاهش هزینه مبادله در آن دارد.
چنانچه عوامل تشکیل‌دهنده هزینه مبادله را به عوامل مستقیم و غیرمستقیم تقسیم کنیم، موضوع این مقاله بررسی عوامل مستقیم اثرگذار بر بازار مبادله کالاها و خدمات مهندسی است. بر این اساس انتظار از دولت کاهش هزینه مبادله در این بازار، تسهیل ارتباط آن با بازارهای مشابه بین‌المللی در عین حمایت از آن است. به عبارت دیگر نقش دولت تعریف قواعد بازی در این بازار و پایش اجرای آنها است. اگر دولت بخواهد خود بازیگران را انتخاب کند، خود به آنها سفارش ایفای نقش بدهد و خود بین آنها داوری کند نه تنها هزینه مبادله کاهش پیدا نمی‌کند بلکه هزینه‌ها به شدت افزایش می‌یابد و اساساً بازار به‌طور ناقص شکل می‌گیرد و شرایط رقابتی تامین نمی‌شود.
جلوتر نشان داده خواهد شد که مبادله در بازار فعالیت‌های مهندسی ایران بسیار پرهزینه است. یکی از منشأهای عمده هزینه در این بازار نحوه عملکرد دولت است.
بنابراین اصلاح و نظام مهندسی در ایران در گرو تجدیدنظر در رابطه بین دولت و این نظام است. اصلاحات باید از تغییر رابطه دولت به‌عنوان فراهم آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه‌ای و کاهنده هزینه مبادلات آغاز شود.
توسعه مهندسی نیازمند محیط مولد و بالنده‌ای است که در آن نهادهای مهندسی کارآمد رشد کنند. این محیط باید دارای چنان کیفیتی باشد که امکان پرورش و رشد بنگاه‌های مهندسی ایران را در مقیاس بین‌المللی در خود داشته باشد و به‌عنوان یک سکو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل کند. بدون وجود چنین محیطی نمی‌توان انتظار مشاهده رشد مهندسی را در ایران در سطح جهانی داشت. پیدایش و رشد بنگاه‌های مهندسی جهانی مقیاس در ایران نیازمند وجود محیط مساعد رشد و توسعه است. به قول آن شاعر هرگز از آب‌های خرد نهنگی برنخواهد خاست!
در این مقاله ویژگی‌های کلی بازار مولد و کارآمد مهندسی و نقش دولت در شکل‌دهی آن بیان خواهد شد. بسیاری وقت‌ها این موضوع با حمایت دولت از پیمانکاران داخلی و یا پرداخت یارانه از سوی دولت اشتباه گرفته می‌شود. مقاله در پی آن نیست که سیاست حمایتی دولت از بازارهای مهندسی را نقد کند، لیکن به‌طور کلی می‌توان بیان کرد که سیاست‌های حمایتی زمانی سودمند هستند که بنگاه‌ها را برای ورود به بازار جهانی آماده سازند وگرنه در دنیای بی‌رقابت بنگاه‌ها رشد نخواهند کرد. با این مقدمه بحث را با شناسایی ارکان نظام ساخت و ساز در ایران و نقش و کارکرد آنها ادامه می‌دهیم. در ابتدا تصویری از وضع موجود نظام ساخت و ساز ارائه خواهد شد و در پی آن به نقد وضع موجود و ارائه پیشنهادهای پایه پرداخته خواهد شد.

1-2- شناخت ارکان نظام ملی ساخت‌وساز
به‌رغم آنکه در ایران نظامی تحت عنوان نظام ملی ساخت و ساز تعریف نشده است، در عمل مجموعه نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان این نظام را در ایران شکل می‌دهند. ارکان نظام ساخت و ساز در ایران عبارت از عوامل زیر است:
*دولت
*مهندسان، نیروهای انسانی ماهر و عرضه‌کنندگان مصالح و تجهیزات فنی
*خریداران خدمات مهندسی
*نهادهای بازار خدمات مهندسی شامل:
- نظام‌های تایید صلاحیت برای ورود به بازار خدمات مهندسی؛
- فرآیندهای رقابت در بازار؛
- قراردادهای خدمات مهندسی و نظام‌های تضمین آنها؛
- نظام‌های کنترل کیفیت و تضمین خدمات؛
- بیمه مسئولیت‌های حرفه‌ای؛
- نظام‌های حقوقی و داوری؛
- نظام‌های حرفه‌ای؛
- آیین‌نامه‌های فنی و استانداردهای مهندسی.

البته ترکیب این عوامل در هر یک از دو نظام پیش‌گفته و نحوه داد و ستد آنها با یکدیگر در هرکدام از آنها کاملاً با هم تفاوت دارند. لیکن بیش و کم عناصر مقوم آنها یکی هستند.
اضافه بر ارکان فوق نظام حقوقی هر کشوری در کارکرد بازارهای مختلف نقش بسیار عمده‌ای دارد. لیکن از آنجا که این بررسی بر موضوع رابطه دولت و نظام ساخت و ساز متمرکز است، به این موضوع نمی‌پردازد. در هر صورت ضروری است توجه داده شود که عدم پرداختن به نظام حقوقی ناشی از کم اهمیتی آن نیست. مضافاً آنکه سطح رقابت بازار مهندسی در کشور و سیاست پذیرش و یا طرد رقابت‌ بین‌المللی نیز رکن دیگری از این نظام است. لیکن از آنجا که موضوع رقابت بین‌المللی بخشی از سیاست تجاری دولت است، از ذکر مستقل آن خودداری شد. افزون بر این در این بررسی تاکید عمده بر نحوه کارکرد نظام ساخت و ساز در سطح ملی است، لذا آگاهانه این موضوع در حاشیه قرار داده شده است.
بحث با ارزیابی نقش دولت در نظام ملی ساخت و ساز ادامه پیدا می‌کند. این مقاله در پی آن است نحوه‌ای را که دولت با هر یک از این ارکان رابطه برقرار می‌کند شناسایی و نقد کند. مهم آن است که دریابیم آیا این مداخلات دارای مبانی نظری استوار و متضمن نفع عمومی است یا خیر؟

2-2- دولت: یک بازیگر در سه نقش
دولت در ایران دارای سه نقش عمده در نظام ساخت و ساز است که عبارتند از:
1- سیاستگزار و مجری برنامه‌های توسعه مهندسی؛
2- واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی؛
3- عرضه‌کننده و خریدار خدمات مهندسی‌ (عامل اجرایی)؛
در نقش اول دولت با تاسیس وزارتخانه‌های تخصصی، سیاستگزاری و قانون‌گذاری در حوزه‌های مهندسی و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای مستقیماً در امر توسعه مهندسی کشور ایفای نقش می‌کند. همچنین دولت با تصویب برنامه‌های توسعه‌ای به‌ویژه برنامه‌های پنج‌ساله توسعه برنامه‌های عملیاتی خود را سازمان می‌دهد. به‌عنوان مثال می‌توان به سیاست‌های دولت در برنامه چهارم شامل سیاست توسعه مبتنی بر دانایی که بخش عمده‌ای از آن ناظر بر توسعه مهندسی است اشاره کرد. در ماده 43 قانون برنامه چهارم آمده است: «دولت موظف است، نظر به اهمیت نقش دانش و فناوری و مهارت، به‌عنوان اصلی‌ترین عوامل ایجاد ارزش افزوده در اقتصاد نوین، اقدام‌های زیر را به عمل آورد:
الف- نوسازی و بازسازی سیاست‌ها و راهبردهای پژوهشی، فناوری و آموزشی، به منظور توانایی پاسخگویی مراکز علمی، پژوهشی و آموزشی کشور به تقاضای اجتماعی، فرهنگی و صنعتی و کار کردن در فضای رقابت فزاینده عرضه جهانی، طی سال اول برنامه چهارم

ب- تهیه برنامه‌های جامع توسعه علمی و فناوری کشور (به‌ویژه فناوری با سطوح عالی علوم و فناوری روز جهانی) در بخش‌های مختلف، طی سال اول برنامه چهارم؛

ج- پیش‌بینی تمهیدات لازم به منظور بهره‌برداری حداکثر از ظرفیت‌های ملی و منطقه‌ای حوزه‌ای فناوری اطلاعات، فناوری زیستی و ریز فناوری، زیست‌محیطی، هوا فضاها و هسته‌ای؛

د- بازنگری در ساختار و نوسازی فرآیندهای تحقیقات و آموزش علوم‌انسانی و مطالعات اجتماعی و فرهنگ، به منظور توسعه کیفی و حرفه‌ای شدن پژوهش در حوزه مذکور و ایجاد توانایی نظریه‌پردازی در حوزه‌های اجتماعی در سطح جهانی و پاسخگویی به نیازهای تصمیم‌سازی در دستگاه‌های اجرایی کشور، طی سال اول برنامه چهارم.
از برنامه دوم توسعه به بعد نیز سیاستی چون تشویق صدور خدمات مهندسی مورد توجه قرار گرفت. در هر صورت دولت در ایران در حوزه نظام ساخت و ساز با استناد به مواد 22 و 23 قانون برنامه و بودجه کشور، تصویب قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، تدوین و تصویب مقررات ملی ساختمان، الزام دولت به بازنگری در نظام فنی و اجرایی کشور و بهسازی لرزه‌ای ساختمان‌ها در برنامه چهارم و تخصیص اعتبار جهت تحقیق و توسعه در امر مهندسی ساختمان اقدام به سیاستگزاری می‌کند.
مضافاً آنکه دولت با اجرای برنامه‌های مختلف، مستقیماً در اجرای برنامه‌های توسعه مهندسی ایفای نقش می‌کند. اجرای طرح‌های عمرانی پیچیده و متعدد، تربیت نیروهای مهندس و توسعه دانشگاه‌های مهندسی در این ردیف قرار می‌گیرند. دولت همچنان با وضع مقررات فنی همچون مقرراتی که توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وضع می‌شود به بهبود امر مهندسی ساختمان کمک می‌کند. در این راستا می‌توان از تدوین و اجرای مقررات ملی ساختمان نیز نام برد. افزون بر اینها موسسه استاندارد و تحقیقات صنعتی با انتشار استانداردهای مختلف در این زمینه دارای فعالیت گسترد‌ه‌ای است.
در نقش دوم، دولت واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی است. در حوزه اجرای طرح‌های عمرانی دولت واضع نظام فنی و اجرایی کشور است که طی آن صلاحیت و ظرفیت شاغلان به‌کار مهندسی مشخص می‌شود. همچنین طی این نظام ظرفیت کار فعالان مهندسی تعیین می‌شود. مضافاً آنکه دولت با صدور بخشنامه‌های مختلف نحوه توزیع کار و انتخاب مشاوران و پیمانکاران، قیمت کار مهندسی، اصول ناظر بر قراردادها و نحوه رسیدگی به اختلافات و شکایات را مشخص می‌کند.
مداخله دولت در بازار کار مهندسی اختصاص به طرح‌های عمرانی ندارد. دولت کمابیش همین نقش را در بازار آزاد فعالیت‌های ساختمانی نیز ایفا می‌کند. تشخیص صلاحیت مهندسان، صدور پروانه اشتغال برای آنان، تعیین ظرفیت کاری مهندسان، تدوین شرح خدمات فعالیت‌های مهندسی، قیمت‌گذاری و ابلاغ چارچوب قراردادهای مهندسی و اقداماتی از این دست جزء وظایف مسلم دولت در ایران قرار دارد. افزون بر این دولت در ایران در سازماندهی امر حرفه‌ای نیز مداخله مستقیم دارد. نظارت مستقیم دولت بر عملکرد نظام‌های مهندسی ساختمان، شرکت در جلسه‌های مجامع عمومی سازمان‌ها و هیات عمومی، حق انتصاب اعضای شورای مرکزی پس از معرفی از سوی هیات عمومی و همچنین انتصاب رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان با معرفی شورای مرکزی این سازمان از این جمله است. مضافاً آنکه دولت در صورت لزوم، حق انحلال سازمان‌های نظام مهندسی ساختمان در ایران را نیز در اختیار دارد.
اضافه بر دو نقش فوق، دولت در ایران خریدار عمده خدمات مهندسی نیز است. دولت در نقش خریدار تاثیر فوق‌العاده‌ای بر کارکرد مهندسی و تنظیم بازار مهندسی دارد. در بسیاری از بازارهای مهندسی دولت خریدار انحصاری خدمات مهندسی است. به‌عنوان مثال می‌توان بازار خدمات مهندسی نفت، صنایع سنگین، معادن بزرگ، مخابرات، بیمارستان‌ها و یا حتی فضاهای ورزشگاهی را نام برد. هر چند در برخی از این حوزه‌ها اخیراً رسماً انحصار دولت شکسته شده است، لیکن در عمل سهم دولت آنقدر در این بازارها بزرگ است که عملاً قدرت انحصاری بازار در اختیار دولت است.
اضافه بر قدرت انحصاری قانونی دولت، می‌توان سهم عمده دولت در تعریف پروژه‌های مهندسی و کارآفرینی مهندسی را نیز مورد توجه قرار داد. درآمدهای نفتی دولت در ایران آن را در موقعیت برتری نسبت به نیروهای بازار قرار داده است. از منظر اقتصاد سیاسی، در ایران بازار جهت ادامه فعالیت وابسته به درآمدهای دولت است.
حال آنکه در سایر کشورها دولت از حیث درآمد متکی به کارکرد اقتصادی جامعه است. میزان درآمدهای دولت در ایران از ناحیه مالیات در مقایسه با درآمدهای نفتی بسیار ناچیز است. مضافاً آنکه بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دولت نیز ناشی از چرخش پول‌های نفتی در بازار ایران است. بنابراین منشاء درآمدهای مالیاتی نیز که قاعدتاً باید ناشی از ارزش افزوده فعالیت‌های اقتصادی ملی باشد در عمل تا حد زیادی وابسته به درآمدهای نفتی دولت است. این ویژگی خاص اقتصادی ایران، بازار را به مفهوم عام آن- به‌ کارگزار دولت کاهش داده است. شدت این وابستگی در بازارهای نوین، صنعتی و مهندسی به دلیل کارآفرینی دولت در این بازارها در مقایسه با سایر بازارها بیشتر است. از همین روی است که نهادهای وابسته با بازارهای سنتی در ایران به دلیل وابستگی نسبی کمتر آنها به دولت در اتخاذ مواضع سیاسی از استقلال بیشتری برخوردار هستند.
در کنار نقش‌های فوق دولت در ایران عرضه‌کننده خدمات مهندسی نیز است. رویکرد سیاسی اقتصادی دولت‌های مختلف در ایران در کنار توان اقتصادی آن همواره مشوق دولت‌ها به تاسیس شرکت‌های دولتی جهت عرضه خدمات مهندسی توسط دولت در ایران بوده است. فارغ از شرکت‌های انحصاری مهندسی که عرضه‌کننده خدمات هستند- همانند شرکت‌های وابسته به وزارت نفت و نیرو- تعداد زیادی از شرکت‌های دولتی هستند که اقدام به ارائه خدمات مشاوره و پیمانکاری عمومی می‌کنند. اخیراً شرکت‌های وابسته به نهادهای نظامی نیز به صورت چشمگیری به این گروه افزوده شده‌اند. در واقع این شرکت‌ها با سایر شرکت‌های خصوصی در بازارهای خدمات‌ مهندسی رقابت می‌کنند. در این مورد دولت در نقش رقیب بخش خصوصی عمل می‌کند. برخی مدیران دولتی از این نقش با این بیان دفاع می‌کنند که واگذاری کامل یک بازار به بخش خصوصی موجب عدم کنترل دولت بر آن بازار می‌شود. بنابراین برای کنترل بازار نیاز است که سهم مشخصی از بازار در اختیار دولت باشد تا عنداللزوم ایفای نقش کند. به این موضوع به هنگام نقد وضع موجود پرداخته خواهد شد.

3-2- بازیگران بازارهای مهندسی در ایران: بنگاه‌های مهندسی و دیگران
بازیگران بازارهای مهندسی را قاعدتاً باید بنگاه‌های مهندسی، تولیدکنندگان مصالح ساختمانی، تاسیسات و ماشین‌آلات و عرضه‌کنندگان خدمات مرتبط شکل دهند. در سطح فردی مهندسان و نیروی کار ماهر واحدهای پایه مقوم این بازار هستند. در حال حاضر دو نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان روابط ناظر بر نحوه فعالیت بازار خدمات مهندسی در ایران را شکل می‌دهند. به دلیل اندازه نسبتاً بزرگ و متوسط پروژه‌هایی که دولت در بازار سفارش می‌دهد، بنگاه‌های مهندسی عمدتاً مخاطب این سیستم هستند. گویی بنگاه‌های مهندسی در ایران به‌وجود می‌آیند که سفارش‌های دولت را انجام دهند. در مقابل به دلیل اندازه عمدتاً کوچک و متوسط پروژه‌هایی که بخش خصوصی سفارش می‌دهد، مهندسان منفرد عمدتاً مخاطب این سیستم هستند. هر چند هیچ‌کدام از دو حکم فوق کلی نیست و دارای استثناهای فراوانی است.
ماهیت بازارهای خدمات مهندسی در ایران و نقش غالب دولت در آن، بنگاه‌های مهندسی را به کارگزاران دولت تبدیل کرده است. بنگاه‌های مهندسی به محض تاسیس درصدد اخذ صلاحیت از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دریافت حداکثر ظرفیت مجاز کاری هستند. این بنگاه‌ها تلاش می‌کنند آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های این سازمان را فرا بگیرند و بسته به حجم کاری که دارند افراد مشخصی را آموزش می‌دهند تا فرصت‌های نهفته در دستورالعمل‌های این سازمان را شناسایی و از آنها در مواقع لزوم به نفع بنگاه استفاده کنند. در این سیستم بنگاهی موفق‌تر است که تمام زوایا و عناصر فعال در دیوان‌سالاری دولت را بشناسد و بتواند در سطوح مختلف با آن تعامل کند. این موضوع درگذشت زمان به یک مهارت برای بنگاه‌های مهندسی تبدیل شده است. معمولاً بنگاه‌های مهندسی توجهی به کارکرد سازمان نظام مهندسی در ایران ندارند. تعداد کمی از آنها در این نظام ثبت شده‌اند و از این نظام پروانه اشتغال به‌کار شخصیت حقوقی دریافت کرده‌اند. همچنین غیر از انتخابات دوره اول نظام مهندسی که بنگاه‌های مهندسی نسبتاً در آن فعال بودند، به تدریج حضور بنگاه‌ها در انتخابات کاهش پیدا کرده است. در انتخابات پیش روی نظام مهندسی ساختمان- خردادماه 1385- در مرکز مشارکت، چهره‌های شاخص بنگاه‌های مهندسی به‌عنوان نامزد عضویت هیات‌مدیره در حداقل خود قرار دارد.
در مقابل سازمان نظام مهندسی تبدیل به عرصه فعالیت مهندسان منفرد شده است. بزرگترین دغدغه این نظام نحوه تعامل با شهرداری‌ها و وزارت مسکن و شهرسازی است. اخذ صلاحیت و پروانه اشتغال به‌کار مهندسی عمده‌ترین مسئله‌ای است که مهندسان با آن سر و کار دارند و برای تحصیل آن باید به مقررات منبعث از این نظام تمکین کنند. از همین روی در حد ضرورت با موضوع مقررات ملی ساختمان ‌آشنا می‌شوند و در آزمون‌های اجباری سازمان شرکت می‌کنند. هماهنگی با شهرداری و توافق نسبت به سیستم توزیع کار و فرآیندهای اجرا و نظارت موضوع مهم دیگری است که مهندسان منفرد همواره نگران آن هستند. از همین روی در میان سازمان‌های استانی سازمانی موفق است که بتواند این ارتباط را هرچه هموارتر برقرار سازد و نظام توزیع نسبتاً برابر کار را فراهم آورد. در مقابل بنگاه‌های مهندسی دلیلی نمی‌بینند که خود را با ضوابط ناشی از این قانون وفق دهند زیرا که بازار ناشی از این نظام سهم عمده‌ای از فعالیت حرفه‌ای آنان را شکل نمی‌دهد.
براساس ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان تمام عناصر فعال در بازار خدمات مهندسی اعم از مهندسان، کاردانان و نیروی کار ماهر باید به نحوی تشخیص صلاحیت شوند. همچنین به موجب این قانون در جاهایی که به تصویب مشترک وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی و کشور می‌رسد به‌کارگیری مصالح ساختمانی نیز نیازمند رعایت استانداردهای اجباری است. لیکن در عمل این نظام تاکنون صرفاً موفق شده است که امور کاردانان را به نحوی انتظام بخشد. هنوز کنترل موثری بر نحوه حضور کارگران ماهر در این بازار وجود ندارد. از همین روی است که رقابت در این بازار بین افراد با صلاحیت و افراد فاقد صلاحیت است. این موضوع باعث شده است که تلاش جهت کسب مهارت و صلاحیت از حیث اقتصادی فاقد توجیه باشد. این موضوع در مورد به کارگیری مصالح ساختمانی نیز مصداق دارد. رقابت در این بازار بین تولیدکنندگان مصالح ساختمانی استاندارد و با کیفیت قابل قبول و عرضه‌کنندگان مصالح غیراستاندارد و کم‌دوام است.
رقابت در بازار خدمات مهندسی غیردولتی بین مهندسان و مجریان سنتی است. مهندسان برای غلبه بر این مشکل همواره خواستار تنظیم نظام اجرای ساختمان بوده‌اند و اخیراً موفق شده‌اند با کسب ابلاغ شیوه‌نامه ماده 33 این قانون از سوی وزارت مسکن و شهرسازی موضوع صلاحیت مجریان را به تصویب برسانند. لیکن هنوز دامنه اجرای آن در شهرهای مختلف بسیار محدود است. فارغ از تحلیل محتوای شیوه‌نامه مصوب، طی گفت‌وگویی که نویسنده با برخی مقامات مسئول در شهرداری تهران داشت، آنان از غیراجرایی بودن آن شکایت داشتند.
در سطح بنگاه‌های مهندسی، رقابت بین بنگاه‌های خصوصی و بنگاه‌های مهندسی وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی است. اخیراً سازمان‌های وابسته به نهادهای نظامی نیز به طور جدی‌تر وارد صحنه رقابت شده‌اند. بنگاه‌های خصوصی همواره شکایت داشته و دارند که این رقابت غیرمنصفانه است. معمولاً بنگاه‌های مهندسی وابسته به دولت و نیروهای نظامی دارای برتری اطلاعاتی هستند. هر چند اخیراً تشریفات اخذ صلاحیت و ظرفیت برای آنها نیز الزامی شده است،‌ اغلب آنها موفق به دریافت پروژه‌ها به صورت ترک تشریفات مناقصه می‌شوند. مضافاً آنکه مفهوم پذیرش ریسک، هزینه ارائه تضامین، نحوه رسیدگی به صورت‌وضعیت‌ها و تعهدات آنان در مقایسه با بنگاه‌های خصوصی کاملاً متفاوت است.
به دلیل ماهیت حقوقی مالکیت بنگاه‌های وابسته به دولت، اساساً ریسک عقد قرارداد برای آنها فاقد مفهوم اقتصادی است. این موضوع درباره بحث ارائه تضامین نیز مصداق دارد. چرا که اساساً این‌گونه بنگاه‌ها یا اقدام به تامین تضامین بانکی و بهادار نمی‌کنند و یا اگر چنین اقدامی را انجام دهند این موضوع دارای مفهوم اقتصادی برای آنان است. لزوماً هزینه صدور تضامین و اوراق بهادار از محل کسب و کار این بنگاه‌ها تامین نمی‌شود بلکه از سوی نهادهای بالادست آنها تامین می‌شود. مضافاً آنکه ریسک به اجرا گذاشته شدن آنها در مورد این بنگاه‌ها مفهوم اقتصادی ویژه‌ای ندارد. این تباین در مورد نحوه رسیدگی به تعهدات و اختلافات نیز مصداق دارد. کم‌فروشی و یا ایفای تعهدات، همچنین دریافت پاداش و یا پرداخت جریمه بین دستگاه‌های دولتی هیچ‌گاه نمی‌تواند همان معنی‌ای را داشته باشد که برای یک بنگاه خصوصی دارد.
ساختار مالکیت در بنگاه‌های مهندسی بخش خصوصی در ایران عمدتاً فامیلی و یا ترکیب بسیار محدود دوستان هم‌دوره و یا همکار همراه با آشنایی چهره‌به‌چهره است. معمولاً در بنگاه‌های مهندسی در ایران موضوع مالکیت از مدیریت جدا نیست. چرخه رشد و افول بنگاه‌ها تابعی از چرخه زندگی مالکان آنها است. بنگاه‌ها با رشد و افزایش تجربه مالکان خود رشد می‌کنند و با پیری و خستگی آنان خسته و فرسوده می‌شوند. تعداد بنگاه‌های ایرانی با عمری بیشتر از عمر یک انسان بسیار محدود است. فزون‌تر آنکه تعداد بنگاه‌های مهندسی با ساختار حقوقی سهامی عام که تعلق به عموم مردم داشته باشد و در آنها مالکیت از مدیریت جدا باشد بسیار اندک است. همین تعداد محدود در رقابت با بنگاه‌های شبه‌دولتی درمانده‌اند و امکان پاسخگویی به سهامداران خود را ندارند. کارفرمایان دولتی با آگاهی از این موضوع فشار را بر این‌گونه بنگاه‌ها افزایش می‌دهند تا امتیاز بیشتری از آنها دریافت کنند. در هر صورت عدم شکل‌گیری بنگاه‌های مهندسی بزرگ‌مقیاس و با ساختار سهامی عام قطعاً تابعی از نظام اقتصادی ملی و نحوه سازماندهی بازارهای مهندسی توسط دولت است.

3- نظام ملی ساخت و ساز در ایران: اقدام بدون رویکرد نظری
بزرگترین مشکل وضع موجود نظام ملی ساخت و ساز در ایران فقدان رویکردی نظری مشخص در هدایت و توسعه آن در نظام حکمرانی کشور است. مداخله گسترده دولت در بازار خدمات مهندسی و امتزاج حوزه‌های عمومی و خصوصی کارایی این بازارها را به شدت کاهش داده است. مضافاً آنکه وجود دو سیستم موازی مانع از استقرار نهادهای بازار خدمات مهندسی شده است. نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان هر کدام به طور مستقل یک نظام ساخت و ساز را تشکیل می‌دهند. به‌رغم این، نکته مشترک در هر دو آن است که نظام ساخت و ساز را بیشتر از منظر سازماندهی درون‌حرفه‌ای و از پایگاه مهندسی نگاه کرده‌اند و آن را یک بازار فعالیت از منظر اقتصادی سیاسی ندیده‌اند. غفلت از این موضوع تاثیر مهمی بر نحوه عملکرد هر دو نظام گذاشته است. این مقاله بر این ادعا است که یکی از دلایل کندی رشد توسعه مهندسی در ایران ناشی از همین بی‌توجهی به نظام ساخت و ساز از منظر اقتصادی و محصور کردن آن به روابط درون‌حرفه‌ای است.
برای روشن شدن بهتر موضوع می‌توان تجربه کشور کانادا را مورد ملاحظه قرار داد. این کشور که دارای یکی از کارآمدترین نظام‌های مهندسی است و در طراحی آن از تجربیات سایر کشورها به خوبی بهره برده است، نظام ساخت و ساز را این‌گونه تعریف کرده است: «به طور بنیادی، نظام ساخت و ساز یک بازار فعالیت است که کیفیت محصولات آن منعکس‌کننده کنش و واکنش [عوامل متعددی همچون] هزینه، زمان، فراهم بودن مواد، مهارت و دانش بازیگران آن است.» مالکان، طراحان، پیمانکاران عمومی، پیمانکاران دست دوم، سازندگان، سازمان‌های تدوین‌کننده استانداردها، دولت ملی، ایالت‌ها و شهرداری‌ها عناصر تشکیل‌دهنده این بازار هستند.

در کنار نقش‌های فوق دولت در ایران عرضه‌کننده خدمات مهندسی نیز است. رویکرد سیاسی اقتصادی دولت‌های مختلف در ایران در کنار توان اقتصادی آن همواره مشوق دولت‌ها به تاسیس شرکت‌های دولتی جهت عرضه خدمات مهندسی توسط دولت در ایران بوده است. فارغ از شرکت‌های انحصاری مهندسی که عرضه‌کننده خدمات هستند- همانند شرکت‌های وابسته به وزارت نفت و نیرو- تعداد زیادی از شرکت‌های دولتی هستند که اقدام به ارائه خدمات مشاوره و پیمانکاری عمومی می‌کنند.

هم‌چنان که ملاحظه می‌شود پایه‌ای‌ترین فرضیه در این رویکرد نگاه به نظام مهندسی به مثابه یک بازار خدمات حرفه‌ای است. پذیرش این فرضیه متضمن پذیرش فرض دیگری است مبنی بر آنکه بازار یک نظام خود سازمان در درون یک نظام اقتصادی- سیاسی بزرگ‌تر است. این فرضیه به دولت حق مداخله مستقیم در بازار را نمی‌دهد مگر آنکه متضمن یک نفع عمومی باشد. ایراد عمده‌ای که بر نظام ساخت و ساز ملی ایران وارد است آن است که دو سیستم موجود از منظر درون‌حرفه‌ای تدوین شده‌اند. هر دو آنها به منظور سازماندهی امر مهندسی و با رویکرد مهندسان و توسط آنان طراحی شده‌اند. لذا ترجیحات مهندسان بر انسجام و کارایی اقتصادی- فنی آنها غلبه دارد. حال چنانچه این سیستم‌ها از منظر فعالیت اقتصاد سیاسی تدوین می‌گشتند و طی آن به ویژگی‌های بازار فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی توجه می‌شد نتیجه کاملاً متفاوت بود.
برای اینکه این موضوع بهتر نشان داده شود زیر سیستم‌های صلاحیت، ظرفیت، ارجاع، قیمت‌گذاری، هدایت و کنترل از منظر اقتصاد سیاسی مورد نقد قرار می‌گیرند.

1- 3- صلاحیت مهندسان: یک بام و چند هوا
صلاحیت در وضع موجود در نظام فنی و اجرایی کشور توسط نظام دیوانسالاری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی انجام می‌پذیرد. این سازمان برای اعطای پروانه صلاحیت به بنگاه‌های مهندسی استناد به تعدادی مدارک و گواهینامه‌های تحصیلی و اداری مدیران و کارکنان آنها و عنداللزوم دارایی‌ها و ماشین‌آلات متعلق به بنگاه‌ها می‌کند. واقعیت آن است که تحصیل این مدارک موید و یا نافی صلاحیت ویژه‌ای نیست. زیرا صلاحیت ثمره به کارگیری دانش و ابزارهای مهندسی در انجام موفق پروژه‌ها است وگرنه تجمیع عوامل به خودی خود موید و یا نافی حقیقتی نیست. در بررسی مدارک افراد به ویژه مهندسان در نظام فنی و اجرایی کشور دانشنامه آنها به اضافه مدارک سوابق کاری آنها مورد استناد است. حال آنکه در نظام مهندسی و کنترل ساختمان اضافه بر دانشنامه مهندسی طی دوره‌های آموزشی حرفه‌ای ویژه و به قولی صلاحیت حرفه‌ای افراد مورد درخواست است.
جالب آنکه در نظام فنی و اجرایی کشور صلاحیت عمدتاً به بنگاه تعلق می‌گیرد، حال آنکه در نظام مهندسی و کنترل ساختمان صلاحیت به مهندسان تعلق می‌یابد و اگر به بنگاه‌های مهندسی نیز صلاحیت داده می‌شود در چارچوب مسئولیت و صلاحیت مهندسان آن است. در ماده 16 آئین‌نامه قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان آمده است که مسئولیت فعالیت‌های مهندسی بنگاه‌های مهندسی برعهده مهندسان حقیقی بنگاه‌ها است. این موضوع به نحوی نافی صلاحیت مستقل بنگاه‌های مهندسی در این قانون است.
فارغ از بررسی نقاط قوت و ضعف محتوایی این دو سیستم موازی کشور و تحلیل کارایی فرآیندی آنها، مسئله مورد توجه در این مقاله توجیه منطقی لازم جهت مداخله دولت در امر تشخیص صلاحیت مهندسان است. سئوال مشخص آن است که به چه دلیل دولت باید اقدام به تشخیص صلاحیت مهندسان اعم از حقیقی و حقوقی کند؟ آیا در این امر یک نفع عمومی برجسته و قابل تشخیص نهفته است؟ آیا نظام بازار نمی‌تواند خود امر تشخیص صلاحیت را به انجام برساند؟ آیا در سایر بازارها و سایر مشاغل حرفه‌ای نیز دولت اقدام به تشخیص صلاحیت می‌کند؟ مهم‌تر آنکه اگر در نتیجه اشتباه نظام اداری در تشخیص صلاحیت ضرری به افراد اعم از شخص ثالث و یا مهندسان برسد چه کسی پاسخگو است؟ آیا نظام اداری که صرفاً وظیفه مطابقت شکلی اسناد را همواره برعهده دارد می‌تواند چنین مسئولیتی را در جامعه برعهده بگیرد و یا آنکه راهکارهای بهینه دیگری وجود دارد؟
در سایر کشورها دولت در زمینه تشخیص صلاحیت فعالیت‌های تخصصی حرفه‌ای مداخله محدود و با هدف مشخصی دارد. به‌عنوان مثال در کشور آمریکا مبنای مداخله دولت در امر صلاحیت مهندسان از منظر حمایت از منافع مصرف‌کننده است.
بدین معنی که چون امر مهندسی یک امر حرفه‌ای تخصصی است و خریداران خدمات مهندسی لزوماً قدرت تشخیص کیفیت و کمیت خدمت دریافتی را ندارند، دولت اقدام به تعریف مهندس حرفه‌ای می‌کند. در اینجا تفاوت مهندس حرفه‌ای و مهندس فارغ‌التحصیل دانشگاه‌ها در این نهفته است که مهندس حرفه‌ای شخصی است که توانایی پذیرش مسئولیت ناشی از ارائه یک خدمت مهندسی را دارد. این موضوع در مورد فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها لزوماً مصداق ندارد. بنابراین افراد دارای دانشنامه باید پس از فراغت از تحصیل اثبات کنند که دارای صلاحیت حرفه‌ای نیز هستند. این موضوع طی مراحل خاصی که در کشورهای مختلف به طور متفاوت تعریف شده است صورت می‌گیرد.
از منظر اقتصاد سیاسی این اقدام به این مفهوم است که ورود به بازار خدمات مهندسی نیازمند صلاحیت ویژه‌ای به منظور ایفای تعهدات قراردادی است. بنابراین نقش دولت در اینجا محدود به تعریف این بازار، استقرار نهادهای این بازار شامل ‌ساز و کار عمومی بازار و روش‌های حقوقی ایفای تعهدات اطراف قراردادها و تعریف صلاحیت بازیگران آن محدود می‌شود و نه کنترل عناصر آن. از منظر اقتصاد نهادگرا این اقدام به مفهوم کاهش هزینه مبادله در بازار است. چرا که ورود افراد فاقد صلاحیت به بازار خدمات حرفه‌ای هزینه مبادله را برای طرفین عرضه و تقاضا افزایش می‌دهد. در طرف عرضه افراد با صلاحیت در یک بازار غیرمنصفانه باید متحمل هزینه گزافی شوند تا برتری خدمات خود را به خدمات افراد فاقد صلاحیت به خریداران غیرمتخصص اثبات کنند و در بسیاری از موارد نیز توفیق حاصل نمی‌کنند. این هزینه‌ها اعم از هزینه‌های فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی است از جمله قانع کردن نهادهای سیاستگزار ملی مبنی بر لزوم جلوگیری از ورود اشخاص غیرمتخصص به بازارهای تخصصی حرفه‌ای. به همین نح

/ 0 نظر / 8 بازدید